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耕地“进出平衡”是继耕地“占补平衡”制度后，耕地用途管制制度的又一次制度创新，实现了对耕地转为林地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的管控。随着乡村振兴、农业农村现代化的深入推进，各地仍然不可避免产生转变农业发展方式、调整产业结构、优化农业农村空间布局等需求，通过耕地“进出平衡”确保耕地保有量不减少、耕地质量不下降显得尤为重要。
一、耕地“进出平衡”提出的背景
长期以来，我国一直实行最严格的耕地保护制度，始终严守18亿亩耕地红线，确立了建设占用耕地“占一补一”的“占补平衡”制度，取得了显著成效。然而，由于种粮收益低等原因，近年来耕地“非粮化”问题日益突出，大量耕地甚至永久基本农田种植经济作物、苗木林果，甚至挖塘养鱼等，在一定程度上威胁了国家的粮食安全。
2021年8月25日发布的《第三次全国国土调查主要数据公报》显示，我国共有耕地19.18亿亩，不断逼近18亿亩耕地红线，虽然完成了国家确定的2020年18.65亿亩耕地保有量任务，但是相比此前的二调，10年间耕地减少了1.13亿亩。在非农建设占用耕地严格落实了占补平衡的情况下，耕地减少的主要原因是国土绿化和农业种植结构调整，其中耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。
这主要是因为1998年修订的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》均将控制农用地转为建设用地作为土地用途管制的核心和重点，而对农用地内部的耕地、园地、林地、草地之间的转化缺乏制度性的约束，导致实践中耕地转为林地、草地、园地等现象大量存在。
在此背景下，2020年以来，党中央、国务院连续作出了坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的决策部署。2021年9月1日新施行的《土地管理法实施条例》更是首次在法规层面对耕地转为其他农用地作出规定，明确“国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地”，进一步拓展了土地用途管制的重点和内容。
2021年11月27日，自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号，以下简称“自然资发〔2021〕166号文”）首次提出耕地“进出平衡”的概念，对一般耕地转为林地、草地、园地的，要实行耕地“进出平衡”，并要求各省市结合本地实际情况出台具体办法，细化管制措施，全面实施耕地用途管制。
二、耕地“进出平衡”的适用范围
耕地的“进出平衡”仅适用于一般耕地（即永久基本农田以外的耕地）确需转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的情况，而永久基本农田则不得用于耕地“进出平衡”，即不得将永久基本农田转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。具体而言，一般耕地改变耕地地类且需要开展耕地“进出平衡”的情形包括：
第一，经批准实施的国土绿化（含绿化带）工程。
第二，经批准实施、在耕地上建设的农田防护林、沟渠、农村道路等工程。
第三，经批准实施，将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地的项目。
第四，经批准实施的新增设施农业建设项目。
第五，在2020年9月10日《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）和2020年11月4日《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）印发之后，未经批准将一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，且确实难以恢复的情形。
第六，其他应认定属于改变耕地地类、需开展耕地“进出平衡”的情形。
但是，因国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没等原因造成一般耕地改变耕地地类的，则不需要开展耕地“进出平衡”。
三、耕地“进出平衡”的耕地来源
耕地“进出平衡”的耕地来源理论上可以是适合整治恢复为耕地的所有非耕地农用地地类，即上一年度变更调查成果中为非耕地的农用地或农业设施建设用地。
四、耕地“进出平衡”的实施监督
自然资发〔2021〕166号文明确自然资源部将通过卫片执法监督等方式定期开展耕地的动态监测监管，及时发现和处理问题；每年末利用年度国土变更调查结果，对各省（区、市）耕地“进出平衡”落实情况进行检查，检查结果纳入省级政府耕地保护责任目标检查考核内容。
2021年11月26日，自然资源部办公厅印发《关于开展2021年违法违规占用耕地重点问题整治的通知》（自然资办函〔2021〕2206号），提出对未能达到耕地“进出平衡”的地区，或者耕地流失数量较大的地区，将暂停新增建设用地审批。
因此，各地方政府应当认真开展耕地的动态监测监管，采取措施强化耕地年度“进出平衡”的落实，切实实现耕地年度“进出平衡”。
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